Kamu ihale uygulamalarında belediye iktisadi teşekkülleri ve iştirak şirketleri için en çok tartışma yaratan alanlardan biri araç kiralama ihaleleridir. Kamu İhale Kurulu (KİK) kararları ile mevzuatın lafzi ve sistematik hükümleri arasında ortaya çıkan görüş ayrılıkları, idarelerin ihale süreçlerinde hukuki belirsizlikler yaşamasına sebep olmaktadır.

Bu tartışmaların merkezinde yer alan 2024/7 sayılı Cumhurbaşkanlığı Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’nin “Kapsam” başlıklı maddesi şu şekildedir:

“10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli (I), (II), (III) ve (IV) sayılı cetveller kapsamındaki kamu idareleri ve bu idarelere bağlı, ilgili ve ilişkili kamu kurum ve kuruluşları ile il özel idareleri, belediyeler ve bunların bağlı kuruluşları ile kurdukları birlik, müessese ve işletmeler, 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tabi kamu iktisadi teşebbüsleri ile bunların doğrudan veya dolaylı olarak tek başına veya birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip oldukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketler, özelleştirme kapsam ve programına alınmış hisselerinin yarısından fazlası kamuya ait olan özel hukuk hükümlerine tabi kuruluşlar, fonlar, döner sermayeler ve diğer tüm kamu kurum ve kuruluşları (TBMM Başkanlığı Genel Sekreterliği hariç) kendi bütçeleri veya tasarruflarındaki diğer kaynaklardan yapacakları yurt içi ve yurt dışı harcamaları ile taşınır ve taşınmazlarının kullanılmasında aşağıdaki tedbirlere uyacaklardır. Doğal afetlerde, salgın hastalıklarda ve orman yangınlarında acil olarak yapılması gereken mücadele ve müdahaleler, iç ve dış güvenlik ile istihbarat hizmetlerinin gerektirdiği zorunlu olan harcamalar bu Genelgenin kapsamı dışındadır.”

Genelge kapsamı, 237 sayılı Taşıt Kanunu ve Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller (Kasko %2 kuralı) hükümleri, Kamu İhale Kurulu’nun 16.07.2025 tarih ve 2025/UH.II-1499 sayılı kararı üzerinden değerlendirilmiştir.

KİK’in Emsal Kararı: 2025/UH.II-1499 ve Olayın Özeti

Gaziantep Büyükşehir Belediyesi iştiraki olan GBB Tesis İşletmeciliği Gıda ve Üretim A.Ş. tarafından gerçekleştirilen 78 araçlık şoförsüz araç kiralama ihalesine karşı yapılan itirazen şikâyet başvurusunda, Kamu İhale Kurulu üç temel başlığı değerlendirmiştir:

1. Kasko Sigortası Değerinin %2’si Sınırı ve Araç Listesi: İdare ihale dokümanında aylık kiralama bedelinin kasko değerinin %2’sini aşamayacağına ilişkin kurala yer vermemiş ve isteklilerden araç marka/model listesi talep etmemiştir.

2. VIP Araç Kiralaması: İhale kapsamında 2 adet VIP aracın kiralanmasının Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’ne aykırı olduğu iddia edilmiştir.

3. Kendi Malı Olma Şartı: Şartnamede kiralanacak araçların isteklilerin “kendi malı” olması zorunluluğu getirilmiştir.

Kurulun Kararı ve Değerlendirmesi:

• Kurul, ihaleyi yapan şirketin 237 sayılı Taşıt Kanunu kapsamında olduğunu, bu sebeple Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller ile Kamu İhale Genel Tebliği md. 75.7 uyarınca araç listesinin istenmesi ve %2 kasko kuralının uygulanması gerektiğini belirterek 1. iddiayı haklı bulmuştur.

• Araçların yüklenicinin öz malı olması şartının rekabeti daralttığı ve mevzuata aykırı olduğu gerekçesiyle 3. iddiayı da haklı bulmuştur.

• VIP araç iddiasını ise, araçların doğrudan işin konusu olan kiralama hizmetine dahil olması sebebiyle haksız bulmuş; nihayetinde mevzuata aykırılıkların düzeltici işlemle giderilemeyeceği gerekçesiyle ihalenin iptaline karar vermiştir.

Kamu İhale Kurulu’nun söz konusu kararında “kendi malı olma zorunluluğu” yönünden verdiği iptal kararı rekabet hukuku ilkelerine uygun olmakla birlikte; belediye şirketini 237 sayılı Taşıt Kanunu ve %2 kasko kuralı kapsamında kabul etmesi hukuken ciddi eleştirilere açıktır.

Kurul Kararındaki Yorum ve Mevzuatın Lafzı Arasındaki Çelişkiler

Kamu İhale Kurulu kararlarında genel bir kamu kaynağı denetimi perspektifiyle hareket etse de, mevzuatın lafzı ve normlar hiyerarşisi incelendiğinde ciddi hukuki boşluklar ve çelişkiler göze çarpmaktadır:

1. 2024/7 Sayılı Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’ndeki Açık Kapsam Farkı

Cumhurbaşkanlığı’nın yukarıda yer verilen 2024/7 sayılı Genelgesi’nin “Kapsam” maddesi incelendiğinde norm koyucunun tercihi net biçimde görülmektedir:

• Yerel Yönetimler: “…il özel idareleri, belediyeler ve bunların bağlı kuruluşları ile kurdukları birlik, müessese ve işletmeler…”

• Merkezi Yönetim / KİT’ler: “…233 sayılı KHK’ye tabi kamu iktisadi teşebbüsleri ile bunların… sermayesinin yarısından fazlasına sahip oldukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketler…”

Genelge metninde KİT’ler söz konusu olduğunda “ve şirketler” ibaresi açıkça ve tereddüde mahal bırakmayacak şekilde metne dahil edilmişken, belediyeler sayılırken sadece “birlik, müessese ve işletmeler” denilmiş; TTK’ya tabi iştirak şirketleri metne yazılmamıştır. Kurul’un kararında tasarruf genelgesi ilkelerini gerekçe gösterirken genelgenin kendi lafzındaki bu normatif tercihi göz ardı etmesi önemli bir hukuki çelişkidir.

2. “Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri” Ayrımı ve Kasko %2 Sınırı

2006/10193 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Hizmet Alımı Suretiyle Taşıt Edinilmesine İlişkin Esas ve Usuller’in 6’ncı maddesinin 2’nci fıkrasında yer alan meşhur kural şöyledir:

“Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile bu idarelere bağlı döner sermayelerin… hizmetleri için ihtiyaç duyulan… taşıtların hizmet alımı yöntemiyle ediniminde; aylık kiralama bedeli… kasko sigortası değerinin %2’sini aşmayacaktır…”

5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3’üncü maddesinde “Genel Yönetim”; Merkezi Yönetim, Sosyal Güvenlik Kurumları ve Mahalli İdareler olarak tanımlanmıştır. TTK’ya tabi belediye şirketleri 5018 sayılı Kanun kapsamında bir “kamu idaresi” değildir. Bakanlar Kurulu anılan kısıtlamayı bilinçli olarak yalnızca genel yönetim idarelerine hasretmişken, KİK’in bu kuralı kıyas yoluyla belediye şirketlerine dayatması lafzi yorum ilkeleriyle çelişmektedir.

3. 237 Sayılı Kanun’da “Şirket” Değil, “Teşekkül ve Müessese” İbaresi Geçmesi

237 sayılı Kanun’un 1/c maddesinde yer alan “…sermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları teşekkül ve müesseseler” ifadesi, 1961 yılının kamu iktisadi yapılanmasını ifade etmektedir. 233 sayılı KHK’nın 2’nci maddesinde “müessese” ve “teşekkül” açıkça Kamu İktisadi Teşebbüsleri çatısı altındaki yapılar olarak tanımlanmış; sermaye payı ile kurulan ortaklıklar için ise “Anonim Şirket” veya “Bağlı Ortaklık” terimleri kullanılmıştır.

Nitekim 237 sayılı Kanun ile birebir aynı kapsam maddesine sahip olan 6245 sayılı Harcırah Kanunu konusunda Danıştay 1. Dairesi (E. 1998/209, K. 1998/290); sermayesinin yarısından fazlası belediyeye ait olsa dahi şirketlerin özel hukuk tüzel kişisi olduğunu ve kanun kapsamına girmediğini içtihat etmiştir.

Sonuç ve İdareler İçin Uzman Gözüyle Değerlendirme

Kamu İhale Kurulu’nun 2025/UH.II-1499 sayılı kararında da görüldüğü üzere Kurul; gerek 237 sayılı Taşıt Kanunu’nu gerekse buna bağlı Esas ve Usuller ile Tasarruf Tedbirleri düzenlemelerini amaçsal bir yorumla genişleterek belediye şirketleri hakkında da doğrudan uygulamakta ve aksi yöndeki ihale şartnamelerini iptal etmektedir.

Buna karşın;

• 2024/7 sayılı Genelge’nin kapsam maddesinde belediye şirketlerine açıkça yer verilmemiş olması,

• 5018 sayılı Kanun’daki “Genel Yönetim” tanımı,

• 237 sayılı Kanun’un lafzı ve Danıştay’ın benzer mevzuattaki içtihatları,

belediye şirketlerinin kasko %2 sınırına ve genelge kapsamındaki belirli kısıtlamalara lafzen tabi tutulamayacağını hukuken ortaya koymaktadır.

Belediye şirketlerinin ihale dokümanlarını hazırlarken KİK iptalleriyle karşılaşmamak adına Kurul’un bu yerleşik katı yaklaşımını (araç listesi isteme ve ilgili kısıtlara uyum) operasyonel olarak gözetmeleri; ancak olası uyuşmazlıklarda ve dava süreçlerinde yukarıda özetlenen normatif sınırları ve lafzi yorum argümanlarını idari yargı nezdinde savunma temeli yapmaları önem arz etmektedir.

Yahya Bozdoğan
Kamu Yönetimi ve Satın Alma Süreçleri Danışmanı