Belediyelerin zaten sahibi olduğu ana şirketlerin (iştiraklerin) alt şirketleri, Cumhurbaşkanı izni olmaksızın doğrudan belediye bünyesine devralınabilir mi? Belediye Meclisi kararı bu hisse alımı için tek başına yeterli midir? Sayıştay’ın Ankara Büyükşehir Belediyesi 2024 Denetim Raporu (Bulgu 24), 4046 sayılı Kanun’un 26. maddesindeki emredici usul kuralını net bir dille ortaya koydu.

Yerel yönetimlerde şirketleşme ve iştirak yönetimi, hem Türk Ticaret Kanunu hem de belediye ve kamu mali yönetimi mevzuatı açısından son derece hassas dengelere dayanır. Uygulamada sıkça düşülen yanılgılardan biri; “Hisseleri zaten %100 veya çoğunlukla belediyemize ait olan iştirakimizin alt şirketini doğrudan belediye tüzel kişiliğine devralıyoruz; dışarıdan üçüncü bir şirkete ortak olmuyoruz” yaklaşımıyla Cumhurbaşkanlığı izninin devre dışı bırakılabileceği zannıdır.

Sayıştay Başkanlığı’nın Ankara Büyükşehir Belediyesi 2024 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu’nda (ss. 97-99) yer alan Bulgu 24, alt şirket (torun şirket) devirlerinin de doğrudan sermaye katılımı niteliğinde olduğunu ve Cumhurbaşkanı izni olmadan yapılan işlemlerin şekil ve yetki unsuru yönünden sakat (iptale tabi) kalacağını açıkça hükme bağlamıştır.

1. Uyuşmazlığın Konusu ve Olayın Gelişimi

Ankara Büyükşehir Belediyesi bünyesinde gerçekleşen somut hisse devir süreci şu adımlarla yürütülmüştür:

  1. Belediye Meclisi Kararı: ABB Meclisi’nin 13.09.2024 tarih ve 1180 sayılı Kararı ile ANFA’nın (Ankara Altınpark İşletmeleri Ltd. Şti.), belediye iştirakleri olan Portaş A.Ş. (%93) ve Ankara Halk Ekmek A.Ş.’de (%7) bulunan hisselerinin tamamının ABB’ye devri kabul edilmiştir.

  2. Hisse Devir Sözleşmesi ve Tescil: İmzalanan sözleşmeler kapsamında kayıtlı sermayesi 95 milyon TL olan ANFA’nın %100 hissesi, 1.864.715.971,31 TL bedel karşılığında doğrudan Ankara Büyükşehir Belediyesi mülkiyetine devredilmiş ve Ticaret Sicili Gazetesi’nde tescil ve ilan edilmiştir.

  3. Benzer İşlem: Aynı yöntemle, tüm hisseleri belediyeye ait olan Anket A.Ş.’den de ABB Başkent İnsan Kaynakları A.Ş. hisseleri satın alınmıştır.

  4. Denetim Tespiti: Sayıştay denetçileri; yüz milyonlarca liralık kaynak aktarımıyla gerçekleşen bu hisse devirleri ve sermaye katılımları için Cumhurbaşkanından izin alınmadığını tespit etmiştir.

2. Hukuki Dayanak: “Mevzuatta Belirtilen Usuller” Neyi İfade Eder?

Konunun mevzuat omurgası şu normlar hiyerarşisiyle kurulmuştur:

  • 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu (md. 26): Büyükşehir belediyeleri kendilerine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre sermaye şirketleri kurabilir.

  • 5393 sayılı Belediye Kanunu (md. 18/i ve md. 70): Ticaret Kanunu’na tabi ortaklıklar kurulmasına, ortaklıktan ayrılmaya veya mevcut ortaklıklardaki sermaye artışına katılmaya karar verme yetkisi Belediye Meclisi’ndedir.

  • 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun (md. 26/son fıkra): Belediyeler ve diğer mahalli idarelerin ticari amaçla ticari kuruluşlar kurması veya mevcut ya da kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunması, Cumhurbaşkanının iznine tabidir.

Görüldüğü üzere, Belediye Meclisi’nin kararı sürecin yalnızca ilk basamağıdır (idari niyet ve yetki aşamasıdır). İşlemin nihai olarak hukuki geçerlilik kazanması ve tekemmül etmesi için Cumhurbaşkanı Kararı/İzni kurucu bir şarttır.

3. İdarenin “Bu Bir Alt Şirket Devridir, Sermaye Katılımı Sayılmaz” Tezine Sayıştay’ın Yanıtı

  • İdarenin Savunması: İdare, devralınan şirketlerin (Portaş ve Halk Ekmek) zaten belediyeye ait şirketler olduğunu, dolayısıyla grup içi bu hisse transferinin klasik anlamda yeni bir “sermaye katılımı” olarak değerlendirilmemesi gerektiğini ileri sürmüştür.

  • Sayıştay’ın Karşı Değerlendirmesi:

    Mevzuatta; hisselerinin tamamı veya çoğunluğu belediyeye ait olan şirketlerin alt iştiraklerinin devralınması durumunda Cumhurbaşkanlığı izninden muaf tutulacaklarına dair hiçbir istisna veya ayrıksı hüküm yer almamaktadır.

Sayıştay denetçileri kararda çok kritik bir hukuk mantığına dikkat çekmiştir:

Aksi bir yaklaşımın kabul edilmesi; 4046 sayılı Kanun’un 26. maddesiyle getirilen kamusal denetim mekanizmasını tamamen işlevsiz hale getirir. Belediyeler bir şirket kurup, o şirket üzerinden izin almaksızın zincirleme olarak yüzlerce alt şirketin sermayesine katılma veya satın alma yolunu açmış olur.

4. İdari ve Hukuki Sonuçlar: İşlemin İptali Riski

Cumhurbaşkanı izni alınmadan Belediye Meclisi kararıyla yapılan hisse satın alma işlemleri:

  1. Kurucu Unsur Eksikliği: İdari işlemin yetki ve şekil unsurlarında esasa etkili bir sakatlık oluşturur.

  2. İdari Yargıda İptal Riski: Mülki idare amirlikleri veya yetkili mercilerce açılacak davalarda bu işlemlerin idari yargı tarafından iptal edilmesi kuvvetle muhtemeldir.

  3. Mali Sorumluluk: Belediyenin bütçesinden hisse alımı için ödenen yüksek bedellerin (somut olayda 1,8 milyar TL’yi aşan tutar) dayanağı olan idari işlemin sakatlanması, denetimlerde mali ve idari sorumluluk doğurur.

Nitekim ABB idaresi de denetim sürecinde bulgu doğrultusunda Cumhurbaşkanlığına geriye dönük izin başvurusunda bulunduğunu bildirmiş, Sayıştay ise konuyu izlemeye almıştır.

Belediyeler ve İştirakler İçin Yol Haritası

Yerel yönetimlerin şirket yapılandırmalarında şu adımlara eksiksiz uyması gerekir:

  1. İştirakler Ayrı Birer Tüzel Kişiliktir: Belediyenin şirketleri, hisse oranı ne olursa olsun Türk Ticaret Kanunu’na tabi bağımsız tüzel kişiliklerdir. “Bizim şirketimiz” mantığıyla mevzuatın izin mekanizmaları baypas edilemez.

  2. Zincirleme İzin Süreci İşletilmelidir:

    • 1. Adım: Belediye Meclisi’nden hisse alımı/sermaye katılımı kararı alınmalıdır.

    • 2. Adım: Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı / Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı kanalıyla Cumhurbaşkanı izni talep edilmeli ve karar beklenmelidir.

    • 3. Adım: Cumhurbaşkanı izni Resmi Gazete’de yayımlandıktan veya tebliğ edildikten sonra hisse devir sözleşmesi imzalanmalı ve Ticaret Sicili tescili yapılmalıdır.

  3. Önceden İzin Alınmadan Ödeme Yapılmamalıdır: Bütçeden hisse alım bedeli ödemesi, izin süreci tamamlanmadan hiçbir suretle kasadan veya bankadan çıkarılmamalıdır.