Belediyelerin katı atık depolama ve çöp gazından elektrik üretim tesislerinde yüklenicilerin elde ettiği karbon emisyon azaltım kredisi (karbon ticareti) gelirlerinden idare pay alabilir mi? 20 yıl önce yapılan sözleşmelerde hüküm bulunmaması belediyenin pay almasına engel midir? Sayıştay Başkanlığı’nın Ankara Büyükşehir Belediyesi 2024 Denetim Raporu (Bulgu 33), Borçlar Hukuku’ndaki “sözleşmenin uyarlanması” ilkesi ve 5018 sayılı Kanun kapsamında çığır açan bir tespit ortaya koydu.

Dünya genelinde iklim değişikliğiyle mücadele politikaları, yenilenebilir enerji üretiminin yanı sıra karbon piyasaları ve emisyon ticareti mekanizmaları gibi yepyeni gelir enstrümanları doğurmuştur. Özellikle katı atık düzenli depolama sahalarında metan/çöp gazından (LFG) elektrik enerjisi üreten tesisler, küresel ölçekte yüksek hacimli gönüllü karbon kredisi (VCS, Gold Standard vb.) üretme imkânına sahiptir.

Ancak Türkiye’deki pek çok büyükşehir belediyesi, bu tesislerin imtiyaz ve işletme sözleşmelerini 2000’li yılların başında akdetmiştir. O tarihlerde ne Türkiye mevzuatında karbon ticareti kavramı yer almakta ne de sözleşmelerde bu yeni gelir kalemine dair bir paylaşım oranı öngörülmekteydi.

Sayıştay Başkanlığı’nın Ankara Büyükşehir Belediyesi 2024 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu’nda (ss. 118-119) yer alan Bulgu 33, eski tarihli sözleşmelerin arkasına sığınılarak kamu kaynaklarının bu devasa gelirden mahrum bırakılamayacağını somut verilerle ortaya koymuştur.

1. Olayın Gelişimi ve Sayıştay’ın Somut Tespiti

  • İmtiyazın Başlangıcı: Ankara Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisindeki evsel katı atıkların depolandığı Mamak ve Sincan Entegre Katı Atık Tesisleri’nde, depo gazından (LFG) elektrik üretilmesi ve işletilmesi işi 2002 yılında 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu kapsamında ihale edilmiştir.

  • Sözleşmenin Durumu: 2002 yılındaki sözleşmede, elde edilecek elektrik gelirlerinin işletmeciye ait olacağı belirlenmiş; ancak karbon kredisine dair hiçbir hüküm konulmamıştır.

  • Yasal Değişiklik: 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 3. maddesinde 29.11.2018 tarihinde yapılan yasal düzenleme ile Türkiye’de karbon ticareti yapılmasının önü açılmıştır.

  • Milyonlarca Tonluk Satış: Yüklenici firma, belediyenin sahasındaki atıklardan ürettiği elektrik sayesinde:

    • 2019 yılında: 871 tCO2

    • 2020 yılında: 666.440 tCO2

    • 2021 yılında: 268.388 tCO2

    karbon emisyon azaltım kredisi satışı gerçekleştirmiş ve bu satış bedellerinin tamamını kasasına koymuştur. Belediyeye ise tek kuruş pay aktarılmamıştır.

2. Hukuki Temel: Beklenmeyen Hal ve “Sözleşmenin Uyarlanması” İlkesi

Yüklenicilerin bu tür uyuşmazlıklarda ileri sürdüğü en klasik savunma; “Sözleşmede bu yönde bir madde yok, ahde vefa (pacta sunt servanda) gereği sonradan pay talep edilemez” savıdır.

Sayıştay denetçileri bu savunmayı Borçlar Hukuku’nun genel ilkeleri ve idare hukuku dengesiyle çürütmüştür:

2002 Sözleşmesi: Karbon Geliri Öngörülmedi
▼
2018 Çevre Kanunu Değişikliği: Karbon Ticareti Doğdu
▼
Aşırı İfa Güçlüğü / Beklenmeyen Nimet (Emprenviyon İlkesi)
▼
Hukuki Sonuç: İdare, Sözleşmenin Uyarlanmasını (Revizyonunu) ve Pay Verilmesini Talep Etmek Zorundadır!

Bir sözleşme kurulduğu tarihte öngörülmesi mümkün olmayan yeni bir yasal düzenleme veya uluslararası pazar mekanizması taraflardan biri lehine oransız ve fahiş bir ek gelir yaratıyorsa, sözleşmenin dürüstlük kuralı çerçevesinde yeni şartlara uyarlanması zorunludur. Çöp ve depolama sahası belediyenin tasarrufunda ve mülkiyetindedir; hammadde (kamu atığı) idareye aittir. Dolayısıyla hammadde üzerinden türetilen yeni bir mali haktan mülk sahibinin mahrum bırakılması hakkaniyete aykırıdır.

3. Kamu Mali Yönetimi Boyutu: 5018 Sayılı Kanun ve Başkanın Şahsi Sorumluluğu

Sayıştay raporunda bu ihmalin yalnızca sözleşme hukukuyla sınırlı kalmadığı, doğrudan kamu zararı ve idari sorumluluk doğurduğu şu normlarla temellendirilmiştir:

  1. Kamu Kaynağının Korunması (5018 md. 3 ve 8): Kamu kaynağı; kamuya ait para, taşınmaz, alacak ve her türlü hakkı kapsar. İdare adına hareket eden yöneticiler, kaynakların etkili, ekonomik, verimli elde edilmesinden ve kötüye kullanılmasını önlemekten hukuken sorumludur.

  2. Belediye Başkanının Hak ve Menfaatleri Koruma Görevi: 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38. maddesi ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 18. maddesi, belediyenin hak ve menfaatlerini bizzat izleme ve koruma yükümlülüğünü doğrudan Belediye Başkanına vermiştir.

  3. Gelir Kaybı Riski: Karbon kredisi satış gelirlerinden belediye bütçesine pay aktarılmaması, kamu kaynaklarının atıl bırakılması ve kamu menfaatinin zedelenmesi anlamına gelmektedir.

İdare bulguya iştirak etmiş; gelir elde edilmesi ve pay alınması amacıyla yüklenici ile gerekli uyarlama çalışmalarının başlatıldığını ifade etmiştir.

Belediyeler ve Enerji İdareleri İçin Çıkarılacak Dersler

Katı atık bertarafı, biyometanizasyon, çöp gazı (LFG), arıtma çamuru yakma ve rüzgar/güneş enerjisi tesisleri işleten tüm kamu kurumlarının ivedilikle şu adımları atması gerekir:

  1. Mevcut Sözleşmeleri Masaya Yatırın: 2018 öncesi imzalanmış ve yürürlükte olan YİD (Yap-İşlet-Devret), kiralama veya imtiyaz sözleşmelerini tarayın. Karbon kredisi, yeşil sertifika (YEK-G) veya I-REC satış haklarının kime ait olduğunu tespit edin.

  2. Uyarlama (Revizyon) Protokolü Düzenleyin: Hüküm bulunmayan sözleşmeler için yüklenicilere resmi ihtar çekerek, 2872 sayılı Çevre Kanunu ve Borçlar Kanunu uyarlama hükümleri uyarınca karbon kredisi satış gelirlerinden idareye asgari bir ciro/gelir payı verilmesi için protokol masası kurun.

  3. Yeni Şartnamelere Standart Madde Ekleyin: Bundan sonra ihale edilecek atık yönetimi ve yenilenebilir enerji sözleşmelerine; “Tesiste üretilecek her türlü karbon emisyon azaltım sertifikası (VCS, GS vb.), yeşil sertifika ve bunların ticaretinden doğacak gelirlerin en az %X’i idareye ödenir” hükmünü emredici şart olarak ekleyin.

  4. Geçmiş Satışları Denetleyin: Yüklenicilerin uluslararası karbon kayıt kurullarında (Verra, Gold Standard) belediye tesisleri üzerinden bugüne kadar tescil ettirdiği ve sattığı tonajları geriye dönük sorgulatın.