Belediyelerin asfalt üretiminde kullandığı bitüm malzemesi “tek satıcı” gerekçesiyle doğrudan temin (22/a) kapsamında ihalesiz alınabilir mi? Sayıştay’ın Ankara Büyükşehir Belediyesi 2024 Denetim Raporu (Bulgu 21), piyasada birden fazla tedarikçi varken 22/a işletilmesini mevzuat ihlali sayarak 4734 sayılı Kanun’un 60. maddesindeki ceza ve tazmin sorumluluğuna dikkat çekti.

Kamu idarelerinde ve belediyelerde yol yapım, bakım ve onarım faaliyetlerinin ana girdisi olan asfalt bitümünün temininde sıklıkla yanlış bir teamül işletilmektedir. Birçok idare, rafineri tekeli algısına dayanarak bitüm ihtiyacını 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22/a maddesi kapsamında “ihtiyacın sadece tek bir kaynaktan karşılanabileceği” gerekçesiyle ihalesiz olarak doğrudan tek bir şirketten karşılamaktadır.

Sayıştay Başkanlığı’nın Ankara Büyükşehir Belediyesi 2024 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu’nda (ss. 87-88) yer alan Bulgu 21, önceki yıl raporlarında da yer almasına rağmen sürdürülen bu uygulamanın mevzuata aykırı olduğunu, piyasada ithalatçılar ve bayiler dahil çok sayıda aktör bulunması nedeniyle açık ihale usulünün zorunlu olduğunu somut verilerle ortaya koymuştur.

1. Uyuşmazlığın Konusu ve Olayın Özeti

Ankara Büyükşehir Belediyesi tarafından asfalt çalışmalarında kullanılan bitüm malzemesinin;

  • Herhangi bir açık ihale yapılmaksızın,

  • Yalnızca “Başkanlık Oluru” alınarak,

  • Piyasada tek satıcı olduğu varsayımıyla doğrudan tek bir şirketten,

  • İlgili şirketin belirlediği satış fiyatı üzerinden temin edildiği belirlenmiştir.

Bu işlemle, kamu kaynağı rekabet ortamına açılmamış, fiyat avantajı ve alternatif teklif alma imkanı tamamen ortadan kaldırılmıştır.

2. İdarenin 22/a Savunması ve Sayıştay’ın Çürüten Tespiti

  • İdarenin Tezi: İdare cevabında; Türkiye’de bitüm tedariki yapılabilecek tek yetkili firmanın bulunduğu, diğer birçok kamu kurumunun da aynı firmadan alım yaptığı, dolayısıyla 4734 sayılı Kanun’un 22/a maddesi uyarınca doğrudan temin yoluna gidilmesinin hukuka uygun olduğu ileri sürülmüştür.

  • Sayıştay’ın Karşı İncelemesi (EKAP Taraması):

    Sayıştay denetçileri idarenin savunmasını Elektronik Kamu Alımları Platformu (EKAP) üzerinden çapraz sorgulamaya tabi tutmuştur. Yapılan incelemede:

    1. Türkiye genelinde diğer kamu idarelerinin bitüm alımlarını açık ihale usulü ile gerçekleştirdiği,

    2. Bu açık ihaleleri kazanan yüklenicilerin, ABB’nin alım yaptığı şirketten farklı firmalar olduğu,

    3. Piyasada doğrudan bitüm ithal etme lisans ve yetkisine sahip başka şirketlerin de faaliyet gösterdiği,

    somut ihale kayıtlarıyla kanıtlanmıştır. Dolayısıyla “piyasada tek bir satıcı vardır” iddiasının fiili ve hukuki bir geçerliliği kalmamıştır.

3. Hukuki Değerlendirme: 22/a Maddesinin Sınırları

4734 sayılı Kanun’un 22. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendi; “İhtiyacın sadece gerçek veya tüzel tek kişi tarafından karşılanabileceğinin tespit edilmesi” halini düzenler.

Kamu İhale Genel Tebliği ve yerleşik içtihatlara göre 22/a bendi:

  • İhtiyaç konusu mal veya hizmetin piyasada alternatifi, dengi veya başka bir satıcısının bulunmadığı hallerde (örneğin patent, lisans, tekel niteliğindeki özel haklar veya coğrafi tekellik durumlarında) uygulanabilir.

  • Piyasada ithalat yetkisi olan başka tüzel kişiler, distribütörler ya da bayiler mevcutsa, idarelerin “kolaylık”, “alışkanlık” veya “yerleşik piyasa aktörü” gerekçeleriyle 22/a yoluna gitmesi Kanun’un 5. maddesindeki saydamlık, rekabet ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerine doğrudan aykırılıktır.

4. Risk Analizi: 4734 Sayılı Kanun Madde 60 Uyarınca Kişisel Sorumluluk

Sayıştay bulgusunun en dikkat çekici yönlerinden biri, denetçilerin doğrudan 4734 sayılı Kanun’un 60. maddesine atıfta bulunmasıdır.

Kanunun 60. maddesi; ihale sürecinde temel ilkeleri (rekabet, saydamlık vb.) ihlal eden görevliler hakkında:

  1. Disiplin Soruşturması: İlgili personelin idari yönden tecziye edilmesi,

  2. Ceza Kovuşturması: Fiilin niteliğine göre Türk Ceza Kanunu kapsamında adli süreç işletilmesi,

  3. Mali Tazmin (Kamu Zararı): Rekabet ortamı sağlanmadığı için piyasa fiyatının üzerinde yapılan ödemelerin genel hükümlere göre ilgili kamu görevlilerinden tazmin ettirilmesi,

yaptırımlarını düzenlemektedir. İdarenin önceki yıl uyarılmasına rağmen aynı usulsüz alıma devam etmesi, sürecin doğrudan harcama yetkilisi ve ihale yetkilisi açısından kişisel mali sorumluluk riskine evrildiğini göstermektedir.

Sonuç ve İdareler İçin Yol Haritası

Bitüm alımlarında risk altında kalmak istemeyen belediyeler ve asfalt birimleri şu ilkelere riayet etmelidir:

  1. Ön Yargıyı Bırakın: Bitüm temininde “rafineri tek satıcıdır” kabulü hukuken çökmüştür; sektörde ithalatçılar ve bağımsız tedarikçiler aktiftir.

  2. Kural Açık İhaledir: Bitüm ihtiyacı, miktar ve teslim periyotları teknik şartnamede açıkça belirlenerek 4734 sayılı Kanun’un 19. maddesi kapsamında açık ihale usulü ile piyasaya açılmalıdır.

  3. Fiyat Farkı Mekanizmasını Kurun: Akaryakıt/bitüm piyasasındaki dalgalanmalar gerekçe gösteriliyorsa, bu durum doğrudan temin gerekçesi yapılamaz; ihale dokümanında 4735 sayılı Kanun uyarınca resmi fiyat farkı formülü işletilerek yüklenicinin teklif vermesi güvenceye alınmalıdır.

  4. 22/a İçin Piyasa Araştırması Tutanağı Hazırlayın: İstisnai olarak doğrudan temin düşünülüyorsa, piyasada başka ithalatçı veya satıcı bulunmadığına dair kapsamlı, tarafsız ve resmi kurum verilerini içeren bir piyasa araştırma tutanağı düzenlenmeksizin işlem tesis edilmemelidir.