Çelik konstrüksiyon garaj, depo, hizmet birimleri ve montaj içeren işler “mal alımı” olarak ihale edilebilir mi? Sayıştay’ın Ankara Büyükşehir Belediyesi 2024 Denetim Raporu, ihale türünün hatalı seçilmesinin doğurduğu hukuki riskleri, KİK kararları ve mevzuat hükümleriyle net biçimde ortaya koydu.

Kamu ihale uygulamalarında idarelerin sıklıkla düştüğü kritik yanılgılardan biri; montaj, kurulum, temel betonu veya inşaat imalatı içeren çelik/prefabrik yapı projelerini sadece “hazır malzeme temini” gibi görerek mal alımı usulüyle ihale etmeleridir.

Sayıştay Başkanlığı’nın Ankara Büyükşehir Belediyesi 2024 Yılı Düzenlilik Denetim Raporu’nda (ss. 83-84) yer alan tespit, bu uygulamanın hem 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na hem de 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’na açıkça aykırı olduğunu tescillemiştir.

1. Uyuşmazlığın Konusu ve Olayın Özeti

Ankara Büyükşehir Belediyesi Mezarlıklar Dairesi Başkanlığı tarafından 2022/1267870 İKN ile ihale edilen “Çelikten Kurma Hizmet Birimleri” işi incelemeye alınmıştır.

İhale dokümanı incelendiğinde:

• Birim fiyat teklif cetvelinde farklı ebatlarda prefabrik hizmet binaları, çelik konstrüksiyon depo ve garajlar ile ters gazebo yapımının yer aldığı,

• Proje çizimlerinde resmi inşaat poz numaralarının bulunduğu,

• Alçı sıva, seramik döşeme gibi doğrudan inşaat ve ince yapı imalatlarının teknik şartnamede öngörüldüğü,

tespit edilmiştir. Buna karşın söz konusu iş, idare tarafından yapım işi yerine mal alımı olarak ihaleye çıkarılmıştır.

2. Hukuki Çerçeve: “Mal” ve “Yapım” Ayrımı Nasıl Yapılır?

4734 sayılı Kanun’un 4. maddesi iki kavramı kesin sınırlarla ayırmıştır:

• Mal: Satın alınan her türlü ihtiyaç maddeleri ile taşınır ve taşınmaz mal ve hakları,

• Yapım: Bina, altyapı, tesisat, imalat, montaj, tamamlama, yıkma ve güçlendirme gibi fen ve sanat kurallarına uygun olarak bir eserin meydana getirilmesine yönelik inşaat işlerini ifade eder.

Kamu İhale Genel Tebliği’nin 64. maddesi uyarınca bir işin yapım işi sayılabilmesi için:

1. Uygulama veya kesin projeyi kapsayan teknik şartnameye dayanması,

2. Yüklenicinin müteahhitlik deneyimi ve uzmanlığının aranması,

3. Vasıfsız işgücünden ziyade malzeme, makine ve ekipman girdisiyle fen ve sanat kurallarına uygun bir eserin meydana getirilmesi,

koşulları aranmaktadır.

3. Emsal KİK Kararları Ne Diyor?

Kamu İhale Kurulu’nun yerleşik içtihatları bu konuda tereddüde yer bırakmamaktadır:

• KİK Düzenleyici Kararı (12.11.2007 – 2007/DK.D-156): Prefabrik yapı malzemelerinin sadece fabrikasyon üretimi ve nakliyesi (montajsız teslimi) mal alımıdır. Ancak montaj, kurma ve sahada inşa işleri işin içine girdiği andan itibaren ihale türü kesinlikle yapım işidir.

• Uyuşmazlık Kararları (2007/UM.Z-4003 ve 2024/UM.II-1655): İhale türünün hatalı belirlenmesi, henüz ihale ilanı aşamasında itirazen şikâyet konusu yapılabilen ve ihalenin doğrudan iptaline yol açan esasa etkili bir mevzuat ihlalidir.

4. İhale Türünün Yanlış Seçilmesinin Doğurduğu Riskler

İhale türünün “yapım” yerine “mal” seçilmesi basit bir usul hatası değildir; sözleşmenin başından sonuna kadar mevzuatın felç olmasına yol açar:

Değerlendirme ve Sonuç

İhale konusu iş bir arsa üzerinde temel hazırlığı, çelik taşıyıcı karkas montajı, zemin kaplaması, alçı-boya ve tesisat bağlantısı gerektiriyorsa; malzeme prefabrik veya çelik konstrüksiyon dahi olsa bu iş yapım işidir.

İdarelerin salt satın alma sürecini hızlandırmak, proje onay süreçlerinden kaçınmak veya mevzuatın yapım işleri için öngördüğü ağır yeterlik ve denetim kriterlerini esnetmek saikiyle mal alımı usulüne yönelmesi; Sayıştay denetimlerinde doğrudan mevzuata aykırılık ve olası harcama yetkilisi sorumluluğu doğurmaktadır. ABB idaresi de bulguya iştirak ederek benzer alımların bundan böyle yapım işi olarak yürütüleceğini kabul etmiştir.